Neue EU-Vergabespielregeln für den Bau

Bild: »Der Public Procurement Act ist die größte vergaberechtliche Zäsur für die Bauwirtschaft seit dem EWR-/EU-Beitritt«, sagt Stephan Heid, Heid & Partner Rechtsanwälte.

Am 9. September 2026 hat die Europäische Kommission ihren lange erwarteten Vorschlag für eine Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge und Konzessionen vorgelegt, kurz »Public Procurement Act«. Das Vorhaben ist beträchtlich: Es geht um einen Markt von rund 2,5 Billionen Euro oder etwa 15 % der Wirtschaftsleistung der Union. Anlass sind ernüchternde Befunde. Laut der begleitenden Folgenabschätzung ist die durchschnittliche Zahl der Angebote pro Verfahren von 5,4 (2008–2010) auf 3,4 (2017–2024) gesunken. Reine Preisvergaben machen nach wie vor 37 % aller Verfahren aus und nur rund zwei % der Aufträge gehen direkt an Unternehmen aus einem anderen Mitgliedstaat.

Die Antwort der Kommission ist ein Systemwechsel. Drei Richtlinien sollen aufgehoben und durch einen einzigen Rechtsakt mit 149 Artikeln ersetzt werden. Oberhalb der unverändert bleibenden Schwellenwerte, für Bauaufträge 5,4 Mio. Euro, gilt dann europäisches Recht unmittelbar. National geregelt blieben nur der Unterschwellen­bereich, der Rechtsschutz und die Behördenorganisation. Auch für die Bau­branche wäre das die größte vergaberechtliche Zäsur seit dem EWR-/EU-Beitritt. Gewohnte Instrumente verschwinden, andere werden völlig neu justiert.

Qualität wird Pflicht
Deutlich spüren wird die Branche die Neuregelung der Zuschlagskriterien. Österreich ist hier zwar zumindest nach der Papierform Vorreiter, denn mit der BVergG-Novelle 2026 gilt auch bei Bauaufträgen grundsätzlich das Bestbieterprinzip. Dieses wird allerdings in der Praxis zugunsten des Billigstbieterprinzips (fast immer) dann verlassen, wenn die Leistung »eindeutig und vollständig beschreibbar ist« (also ein LV mit hunderten Positionen aufgelegt wurde) bzw. werden Qualitätskriterien häufig nur mit 5–10 % gewichtet, sodass der Preis de facto alleine entscheidet. Damit soll Schluss sein. Künftig ist das beste Preis-Qualitäts-Verhältnis der Regelfall (Art. 98). Qualitätskriterien müssen mit mindestens 30 % gewichtet werden, bei arbeitsintensiven Aufträgen mit mindestens 50 %.

Arbeitsintensiv ist ein Auftrag dann, wenn die Arbeitskosten üblicherweise mindestens die Hälfte des Auftragswerts ausmachen. Allerdings: Abweichen vom Grundsatz des 30/50-%-Bestbieters darf der Auftraggeber zukünftig nach dem Grundsatz »comply or explain«, also wenn die Qualität bereits durch die Leistungsbeschreibung oder Ausführungsbedingungen gesichert ist und er dies in der Bekanntmachung begründet. Damit bliebe auch zukünftig – wie in der aktuellen österreichischen Ausschreibungspraxis – eine (breite) Hintertür in Richtung Billigstbieter.

Neu gefasst wird auch die Prüfung ungewöhnlich niedriger Angebote (Art. 101). Sie knüpft künftig an Marktpreise, Kostenschätzung und frühere Vergaben an, und die Mittelpreismethode ist ausdrücklich zulässig. Für Auftraggeber ist das ein zusätzliches Werkzeug, spekulative Preise bereits in der Vergabephase zu erkennen, bevor sie in der Abwicklung zu Mehrkostenforderungen werden.

Die geplanten Maßnahmen und ihre Auswirkungen im Überblick

Weniger Verfahren, mehr Verhandlung
Das Verfahrensrecht wird radikal vereinfacht. Das nicht offene Verfahren und der wettbewerbliche Dialog sind im Entwurf nicht mehr vorgesehen. Im Zentrum steht ein offenes Verfahren, das mit oder ohne Eignungskriterien und mit oder ohne Verhandlungen geführt werden kann. Die Mindestfrist beträgt 20 Tage. Daneben gibt es ein dynamisches Verfahren, ein Innovationsverfahren, ein Sonderverfahren mit Ex-post-Veröffentlichung für Ausnahmefälle und ein Präqualifikationsverfahren, das bisher nur Sektorenauftraggebern zur Verfügung stand. Verhandelt werden darf in allen Verfahren über »nicht wesentliche Merkmale«, nicht jedoch über Ausschluss-, Eignungs- und Zuschlagskriterien (Art. 33).

Für die großen Bauvorhaben, die heute verstärkt im zweistufigen Verhandlungsverfahren vergeben werden (Stichwort: Early Contractor Involvement), bleibt damit vieles möglich: indikative Erst­angebote, Aufklärungsgespräche und das Nachschärfen von Leistungsbeschreibung und Vertrag. Wegfallen werden hingegen bekannte Tatbestände für Direktvergaben ohne Wettbewerb, etwa die Wiederholung gleichartiger Leistungen oder das Fehlen geeigneter Angebote.

Einen bedeutenden Bruch mit der österreichischen Tradition bringt Art. 88: Funktionale Anforderungen sollen zum Regelfall der Leistungsbeschreibung werden, und wer Alternativen nicht zulässt, muss das begründen. Das verschiebt Planungs- und Mengenrisiken in Richtung Auftragnehmer, was für KMU zusätzliche Belastungen bringen kann. Für den Auftraggeber bedeutet das eine sehr präzise BEschreibung der Qualitäten.

Niedrigere Eignungshürden, mehr Transparenz
Deutlich gesenkt werden die Eignungsanforderungen. Der geforderte Mindestumsatz darf nur noch 50 % des geschätzten jährlichen Auftragswerts betragen, bisher war das Zweifache des Auftragswerts zulässig. Referenzen dürfen grundsätzlich nur noch verlangt werden, wenn Komplexität oder Natur des Auftrags dies rechtfertigen (Art. 27). Das öffnet Großprojekte für mittelständische Unternehmen und Bietergemeinschaften, die auch nach dem Zuschlag keine bestimmte Rechtsform annehmen müssen.

Gleichzeitig werden Subunternehmerketten transparenter. Die vollständige Weitergabe eines Auftrags, auch über mehrere Ebenen, ist verboten. Bei Bauaufträgen sind Subvergabeanteile und die Identität der Subunternehmer bereits im Angebot anzugeben (Art. 24). Reine Totalübernehmermodelle ohne Eigenleistung geraten damit unter Druck.

Mehr Spielraum bei Nachträgen
Große praktische Bedeutung hat die Neuregelung der Vertragsänderungen. Bisher durften Bauaufträge ohne neues Vergabeverfahren nur dann geringfügig geändert werden, wenn die Änderung unter dem EU-Schwellenwert und unter 15 % des Auftragswerts lag. Für Zusatzleistungen und unvorhersehbare Umstände galt eine Obergrenze von 50 % je Änderung (§ 365 BVergG 2018). Künftig gilt die 15-%-Grenze unabhängig vom Schwellenwert. Bei einem Projekt mit 100 Mio. Euro Auftragswert können künftig daher Änderungen bis zu 15 Mio. Euro ohne neues Verfahren und ohne Sonderargumentation beauftragt werden.

Für Zusatzleistungen und unvorhersehbare Umstände galt darüber hinaus eine Obergrenze von 50 % je Änderung (§ 365 BVergG 2018). Die 50 %-Obergrenze entfällt und wird durch eine Pflicht zur Änderungsbekanntmachung ersetzt: Wesentliche Änderungen sind binnen 20 Tagen bekanntzumachen, Änderungen um mehr als 50 % des ursprünglichen Auftragswerts bereits vor ihrer Durchführung (Art. 106). Rechtsänderungen, technologische Entwicklungen und Krisen gelten als unvorhersehbare Umstände (Art. 106). Index- und Preisgleitklauseln stellen keine Änderung dar (Art. 105).

Der Preis für all dies ist nach Vorstellung der Kommission allerdings radikale Transparenz: Sogenannte »Public Summaries« begleiten jeden Vertrag über seinen gesamten Lebenszyklus, von der Marktkonsultation über den Vertragsabschluss bis zur Änderung und zum Abschluss der Vertragserfüllung (Art. 110–113). Im nationalen Beschaffungsdatenraum, den jeder Mitgliedstaat einrichten muss, werden zudem Teilnehmer, Subunternehmer, Verträge, wirtschaftliche Eigentümer und der Zahlungsstatus jedes Vertrags erfasst und mindestens zehn Jahre aufbewahrt (Art. 108, 134–136). Wer Daten nicht liefert, riskiert Geldbußen.

Geändert werden außerdem auch die Laufzeiten von Rahmenvereinbarungen: höchstens drei Jahre mit einem und fünf Jahre mit mehreren Partnern, auch im Sektorenbereich (Art. 103). Abrufe aus solchen Rahmenvereinbarungen sind mit der Hälfte der Laufzeit der Rahmenvereinbarung begrenzt. Partnerschaftliche Modelle wie Early Contractor Involvement, die über Rahmenvereinbarungen mehrere Projektphasen abrufen, müssen darauf abgestimmt werden.

Buy European am Bau
Politisch am brisantesten ist die europäische Präferenz. Der Europäische Gerichtshof hat 2024 im Verfahren Kolin (C-652/22), einer kroatischen Bahnausschreibung, festgestellt, dass Bieter aus Drittstaaten ohne Beschaffungsabkommen keinen Anspruch auf Gleichbehandlung haben. Der Public Procurement Act baut das zu einem ausdrücklichen Instrumentarium aus (Art. 70–77). Auftraggeber können die Teilnahme auf Unternehmen aus der EU und aus »erfassten« Staaten beschränken, einen Unionsursprung für Waren und Bauleistungen verlangen, Bewertungsvorteile vergeben oder Angebote zurückweisen, deren Unionsanteil unter 50 % liegt. Bei Bauleistungen richtet sich der Ursprung nach dem ausführenden Unternehmen, der Ursprung von Bauprodukten kann gesondert festgelegt werden. Die Instrumente müssen in der Bekanntmachung angekündigt werden.

Grün, digital und mit BIM
Umweltanforderungen werden für bestimmte Produktgruppen verbindlich, darunter Bauprodukte. Bei Bauaufträgen ab 25 Millionen Euro wird BIM verpflichtend. Die Digitalisierung erfasst das gesamte Verfahren: Ein europäisches Inter­operabilitätsnetz verbindet die nationalen E-Vergabeplattformen, im nationalen Datenraum werden Teilnehmer, Subunternehmer, Verträge und Zahlungen erfasst, unterhalb der Schwellenwerte zum Teil bereits ab 10.000 Euro Auftragswert.

Weiterer Fahrplan
Noch ist der Public Procurement Act ein Entwurf. Parlament und Rat wollen das Gesetzgebungsverfahren bis Ende 2027 abschließen. Geltung erlangt die Verordnung zwei Jahre nach ihrem Inkrafttreten, realistisch also 2029 oder 2030. Österreich hat sich im Vorfeld skeptisch zur Vollharmonisierung geäußert, wohl auch andere Mitgliedstaaten. Änderungen im Detail sind daher wahrscheinlich. Womöglich kippt auch das gesamte Vorhaben, europäische Vergaberegeln per EU-Verordnung »von oben zu diktieren«.

Über Heid und Partner
Heid und Partner Rechtsanwälte ist eine der führenden österreichischen Anwaltskanzleien im öffentlichen Wirtschaftsrecht mit Standorten in Wien, Tirol, Salzburg, Kärnten und Oberösterreich. Die Kanzlei ist spezialisiert auf Vergaberecht, Nachhaltigkeitsrecht, Bauwerkvertragsrecht, Anti-Claim-Management, Compliance, IT-Recht und Datenschutz, EU-Förderungs- und Beihilfenrecht sowie auf juristisches Projektmanagement und gerichtliche Vertretung.
www.heid-partner.at